摘要：簡要介紹了全球地熱產業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢，通過分析政府政策在地熱發(fā)達地區(qū)產業(yè)發(fā)展進程中的功能，得出地熱產業(yè)的發(fā)展具有政府主導與政策引領特征，未來地熱產業(yè)大發(fā)展依舊需要政策支持的結論。在此基礎上，對我國的地熱產業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及規(guī)劃目標進行了分析，并就國內地熱產業(yè)政策分國家和地方兩個層面進行了系統(tǒng)梳理，探討當前政策存在的問題及改進方向。本著借鑒的原則，從立法、發(fā)展規(guī)劃、投資鼓勵與財稅政策方面提出促進我國地熱產業(yè)發(fā)展的政策改進建議。
隨著低碳經濟發(fā)展時代的來臨，可再生能源在人類社會經濟發(fā)展中的地位日益重要。地熱能作為可再生能源家族的一員正在表現(xiàn)出快速發(fā)展的態(tài)勢。目前地熱能在一次能源消費中的占比雖小，但其豐富的資源量決定了其發(fā)展的潛力。從產業(yè)發(fā)展的一般規(guī)律看，發(fā)展初期往往需要強有力的政策扶持，地熱產業(yè)也不例外。1 全球地熱產業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢
地熱資源是一種儲量非常豐富的資源。據不完全統(tǒng)計，全球大陸資源（不含南極洲）地下10千米以內地熱資源量折合標煤約為2 300萬億噸，是化石能源總量的1 500倍。這些資源若能得以有效開發(fā)，將對人類社會經濟發(fā)展做出巨大貢獻。不過地熱資源的能量密度遠小于石油，如何經濟有效地開發(fā)地熱資源是目前的關鍵問題。較之豐富的資源量，目前人類對地熱資源的利用顯得較為初級。
1.1 全球地熱利用現(xiàn)狀
地熱資源的利用目前主要有兩大類，一是直接利用，二是地熱發(fā)電。
1）直接利用處于快速增長狀態(tài)
直接利用是指利用中低溫地熱資源進行采暖、制冷、醫(yī)療、旅游、工業(yè)烘干和農業(yè)養(yǎng)殖等。經過多年的發(fā)展，地熱資源的直接利用已經從小范圍的獨立使用，逐步發(fā)展為大規(guī)模的應用工程。
根據WGC的數據以及各個國家提供的資料，2015年世界范圍內地熱資源各種直接利用方式如圖1所示。可以看出近二十年來，各種地熱資源直接利用量均有顯著的變化，特別是地源熱泵技術利用和供暖利用量增長十分迅速。
2）地熱發(fā)電增速平緩
和地熱直接利用相比，地熱發(fā)電的增速較為緩慢。其主要原因是地熱發(fā)電投資成本高，技術難度大。再加上石油危機過后發(fā)達國家能源供應保障程度增強，發(fā)展地熱發(fā)電的迫切性有所下降，造成地熱發(fā)電增速下降。
1.2 發(fā)展趨勢
在地熱直接利用方面，根據中國工程院的研究報告顯示，全球地熱資源直接利用中長期內將保持增長態(tài)勢。到2020年利用量達到160.5 GWt，2030年和 2050 年分別達到 456 GWt 和 800 GWt。2050 年之后將出現(xiàn)大發(fā)展，到 2100 年直接利用量將達到13 165 GWt。
地熱發(fā)電的發(fā)展節(jié)奏較地熱直接利用緩慢。Bertani 等對地熱發(fā)電的預測結果顯示，若不考慮干熱巖發(fā)電，到2050年全球地熱資源發(fā)電裝機容量將達到70 GWe；若考慮干熱巖發(fā)電，到2050年地熱發(fā)電規(guī)模將達到140 GWe。2 政策在地熱產業(yè)發(fā)展進程中的功能分析
2.1 從發(fā)展歷史看，地熱產業(yè)發(fā)展具有政府主導特點
20 世紀 70 年代爆發(fā)的石油危機是導致地熱產業(yè)在部分發(fā)達國家大發(fā)展的重要誘因。面對石油危機，石油消費國加大替代能源發(fā)展力度，地熱被推至發(fā)展前臺，這一時期國家政策發(fā)揮的作用可以說居功至偉。地熱產業(yè)自一開始就具有濃厚的時代特色，自20世紀90年代至2010年，地熱發(fā)電裝機容量以年均5%的速度增長。
而這一時期正好是地熱產業(yè)政策的密集出臺期。縱觀地熱產業(yè)的發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)地熱產業(yè)具有鮮明的政府主導與政策引領特點。分析各國的地熱產業(yè)政策并按照功能劃分，地熱產業(yè)政策大致分為以下幾類。
1）通過立法對地熱資源屬性進行界定
對地熱資源進行充分合理的利用，首先要對其進行明確的屬性界定。美國1970年出臺的《地熱蒸汽法》中將地熱資源的范圍進行統(tǒng)一的規(guī)定并適當予以擴張，該法將蒸汽、熱水和其他副產品等均劃歸為地熱。
新西蘭在1991年頒布的《資源管理法》中規(guī)定溫度大于30攝氏度的地下水是地熱資源，低于30攝氏度的是地下水。日本也有類似的規(guī)定。對地熱資源屬性進行準確界定并以立法形式確定下來，有助于政府對地熱資源開發(fā)利用的有效管理。
2）通過立法強制推進地熱發(fā)電和地熱電消費
開發(fā)利用地熱資源較成功的國家，基本上都通過政府立法對本國地熱資源開發(fā)產業(yè)生產端和消費端進行指導和規(guī)制。美國、日本以及部分歐洲國家均明文規(guī)定國家能源消費比重中可再生能源必須占有一定比例，且有實施總量的具體目標設定。這些國家的法律同時明確全社會范圍的公民和組織有開發(fā)利用可再生能源的責任和義務。美國的《可再生資源發(fā)電配額制度》、日本的《新能源特別措施法》均要求國內電力公司必須開發(fā)一定量的新能源發(fā)電項目。
地熱資源豐富的菲律賓于2008年12月通過了《可再生能源法》，促進開發(fā)包括地熱在內的可再生能源發(fā)電事業(yè)是其重要內容。印尼2003年制定了《地熱法》，允許私人企業(yè)參與此前由國有企業(yè)主營的地熱開發(fā)業(yè)務。2005 年印尼政府制定了大規(guī)模地熱開發(fā)的進程表并于2006年作為總統(tǒng)令發(fā)布。在此政策推動下，印尼2006年至2008年地熱發(fā)電裝機容量增長至 1052 MW，增幅達 25%。
3）對地熱產業(yè)提供財稅支持和貸款擔保
美國在20世紀70年代建立國內地熱發(fā)電產業(yè)基金之后，地熱發(fā)電一直在持續(xù)增長，此期間美國的地熱政策也一直在變。21世紀初《美國西部地熱電力計劃》《美國地熱資源恢復再投資法案》和《2007年先進地熱能研究與開發(fā)法案》等法案相繼出臺，對以往的各項法案進行了必要的修訂，完善了原有的政策體系，進一步增強了政策適應性。政策目標的核心在于鼓勵地熱勘探、地熱鉆井、地熱開發(fā)利用等方面的投入。政府意識到發(fā)展地熱產業(yè)僅僅靠鼓勵投資還不夠，還需要其他方面的配套措施。于是提供研發(fā)經費、示范補貼、減免稅款及發(fā)放貸款等許多優(yōu)惠措施應運而生。在這些政策的激勵下，私營企業(yè)投資地熱發(fā)電的積極性有所提升，部分地熱電站在這一時期投產運行。
美國、澳大利亞、奧地利、巴西、丹麥等國家還先后建立了公共效益基金以支持地熱開發(fā)。公共效益基金目的是為不能完全通過市場競爭達到目的的特定公共政策項目提供啟動資金扶持。美國《地熱能源研究、開發(fā)與示范法》第1144條授權財政部設立了“地熱資源開發(fā)基金”。目前在美國政府收取的地熱土地使用費中，有25%專門作為地熱資源開發(fā)利用的使用基金。
在稅收與補貼方面，GEA2012中提出支持政府開展長期針對地熱的稅收優(yōu)惠計劃，通過多種方式促進退稅的貨幣化。日本政府提出新建地熱發(fā)電站的政府財政補貼率由20%提高到30%。德國聯(lián)邦政府曾通過聯(lián)邦市場激勵計劃來籌集資金，以促進供熱部門將更多的投資用于再生能源領域，2007 年該計劃資助的熱泵系統(tǒng)共 16.4 萬個，總額達到17億歐元。
在貸擔保方面，美國的《示范法》規(guī)定美聯(lián)邦機構對于基于資源評價、技術研究與開發(fā)、獲取地熱資源權、商業(yè)生產、利用地熱進行農業(yè)生產等投資行為均提供貸款擔保。自2008年開始，美國能源部為符合當地利用條件的地熱等高效率可再生能源技術提供貸款擔保，受擔保主體可獲得的潛在資助額為100億美元。
4）實施地熱發(fā)電電價激勵政策
考慮到地熱發(fā)電成本相對較高，對地熱發(fā)電予以電價激勵是地熱產業(yè)發(fā)達國家的普遍做法。日本實行規(guī)定價格回售體制，規(guī)定電力公司必須以法定的價格購買可再生能源生產的電能；德國《可再生能源法案》第三條規(guī)定電網經營商要優(yōu)先購買、連接和使用地熱等可再生能源生產的電能，并有義務對電能供應商進行補償。
5）支持技術研發(fā)與基礎設施建設，加大人才
培養(yǎng)力度政府鼓勵相關地熱科研機構、高校和相關實驗室開展地熱有關技術研究，為地熱產業(yè)發(fā)展提供保障。如日本組織電力公司負責人和相關學者等專家長期關注地熱技術，瑞士政府委托蘇黎世大學與相關公司合作，推動地源熱泵技術的發(fā)展，美國政府資助科研機構完成地熱增強系統(tǒng)研發(fā)等。
此外，配套設施的完善是保障地熱資源開發(fā)利用實現(xiàn)市場化運作的關鍵環(huán)節(jié)。地熱開發(fā)利用發(fā)達的國家普遍重視對基礎設施進行的技術改造，并逐步發(fā)展并擴大地熱資源用戶，形成地熱利用設施的規(guī)模化，德國已制定熱網。
6）公共管理政策給予地熱產業(yè)支持
為實現(xiàn)地熱資料共享，美國建立了國家數據中心，為加強人才培養(yǎng)建立了地熱教育獎學金；德國提出了熱網優(yōu)先政策，規(guī)定使用地熱等可再生能源供暖的企業(yè)，擁有對熱網的優(yōu)先使用權；冰島為加強對地熱資源開發(fā)利用的統(tǒng)一管理，由國家能源局、國家地質調查局以及能源公司三方分工協(xié)作共同進行管理。
2.2 地熱產業(yè)政策在未來地熱發(fā)展中依舊具有重要地位
目前的政策體系已經對地熱的直接利用產生重要推動，但是地熱大發(fā)展的關鍵在發(fā)電。和其他可再生能源相比，地熱資源雖然具有供應穩(wěn)定的特點，但是地熱發(fā)電的初投資高，投資周期長以及對項目選址有特殊要求的短板也很明顯。所以近幾年地熱發(fā)電的增長勢頭遠不及可再生能源發(fā)電。
美國是全球最大的地熱發(fā)電國家，地熱資源主要集中在西部，而這些地區(qū)同時也是風能、太陽能資源的富集區(qū)。2015年，美國地熱發(fā)電幾乎沒有增長，而光伏發(fā)電量同比增長40%。同樣在西部，同樣是可再生能源，同樣享受可再生能源發(fā)電配額政策，而地熱發(fā)電卻落后于風電和光伏發(fā)電，其根源就在于地熱發(fā)電存在的上述短板。因此，只有進一步加大對地熱發(fā)電的發(fā)展扶持力度，地熱發(fā)電才可能出現(xiàn)發(fā)展的增量拐點。3 我國地熱產業(yè)現(xiàn)狀及地熱產業(yè)政策
